《中华人民共和国食品安全法》已于2009年6月1日施行。该法赋予了卫生行政部门食品安全综合协调、重大事故查处、风险监测与评估、信息发布、标准制定、新产品的许可及检验规范的制定等6项重要使命，充分体现了党和国家对保障食品安全、保护人民群众身体健康和生命安全的高度重视。

《食品安全法》延续了食品安全分段监管的体制，具有较高的科学性，也符合我国的国情。但是，各地包括我市在实施《食品安全法》中，遇到一个普遍问题：食品安全监管职能部门的监管边界模糊，存在监管缺失。如何进一步明确界定职能部门的监管边界，做到职能部门食品安全监管无缝链接，以促进食品安全监管全面到位，是目前亟待解决的问题。

一、存在的主要问题

1、初级农产品和生产加工食品的界定不够具体。

《农产品质量安全法》规定：“本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。”条款中所指的动植物、微生物“及其产品”，其与食品的边界在该法中没有界定，中央编办《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》中也没有明确界定该由哪一部门监管。
豆芽制发、盐渍和干制海水产品、毛茶制作等产品既属于初级农产品，也属于食品初加工品，就成为食品安全监管职能部门的模糊边界，容易成为盲区。

2、食品的生产加工环节与流通环节界定不够清晰。

《食品安全法》没有界定生产领域、流通领域和餐饮服务的含义，给具体实施操作带来了难度。随着社会经济的发展，逐渐出现了自制零售、前店后厂、现做现卖等新名词，新情况的出现，使得食品在生产加工环节和流通环节的监管边界产生不确定性。中央编办在《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》中指出，“门店销售，且所销售的食品是在同一场所内生产加工的，由工商行政管理部门负责监管。生产加工和销售食品的行为在不同场所进行的，质量技术监督部门负责食品生产加工环节质量卫生监管(不包括卫生许可)，工商行政管理部门负责食品流通环节的质量监管”。在落实这个文件精神时，相关部门都存有疑惑，工商、质监部门在实际操作中对此持有不同意见，管辖权出现问题。

3、无证生产经营食品行为取缔工作的职能分工不够明确。

目前，对生产加工环节的无营业执照（或证照不全）、无生产许可证的违法生产经营行为，由质量技术监督部门负责会同工商行政管理部门、卫生行政管理部门检查，质监、工商、卫生部门按照各自的职责进行查处，并依法取缔无证无照生产经营行为。在食品生产经营活动中，营业执照代表着生产经营者主体资格的合法性，没有营业执照，意味着主体非法，其所有的生产经营活动也都是非法的。相对于营业执照而言，生产许可证是后置审批，也就是只有取得营业执照后，才能申请生产许可证。因此，应由工商部门牵头而非质监部门牵头查处无营业执照（或证照不全）、无生产许可证的违法生产经营行为，质监部门对属于后置审批的生产许可证的无证无照查处方面应积极配合工商部门执法。

二、几点建议

为避免在实际工作中出现互相推委、监管空白等情况，建议我市尽快制定《杭州市实施<食品安全法>办法》，在实施办法中进一步界定清楚各职能部门职责，明确界定职能部门的监管边界，保障食品安全监管到位，保证食品安全监督无漏洞。

1、进一步明确界定初级农产品和生产加工食品的定义。我们建议，将豆芽制发、盐渍和干制海水产品、毛茶制作等产品的监管职责落实到具体职能部门。

2、对食品的生产加工环节与流通环节进行更明确界定。我们建议，要按照卫生许可证的许可范围（生产经营方式）4大类型等规范化名词来对应划分食品的生产加工、经营和餐饮等环节的监管边界。

3、对无证生产经营食品行为取缔工作的职能分工中，我们建议，由质监部门改为工商部门来牵头查处无营业执照（或证照不全）、无生产许可证的违法生产经营行为。